Promotores v�em 'excludente de ilicitude intoler�vel' em nova Lei de Improbidade

O texto substitutivo preparado pelo deputado federal Carlos Zarattini (PT-SP) para alterar a lei que pune desvios na administra��o p�blica, a chamada Lei da Improbidade, ainda n�o foi divulgado, mas j� encontrou forte oposi��o entre membros do Minist�rio P�blico.

A Lei da Improbidade (8429/92) entrou em vigor h� 27 anos e, constantemente, � fustigada por projetos de parlamentares que se sentem incomodados ou acuados por suas regras r�gidas contra gestores p�blicos sob suspeita.

Em nota t�cnica divulgada na �ltima quinta-feira, 27, a C�mara de Combate � Corrup��o do Minist�rio P�blico Federal classificou a proposta como 'um dos maiores retrocessos no combate � corrup��o'. "Esse dispositivo cria uma excludente de ilicitude gen�rica intoler�vel", diz um trecho do documento.

O Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais, composto pelos dirigentes dos MPs dos Estados e da Uni�o, tamb�m organiza manifesta��o para contestar o texto, ponto a ponto.

A reportagem teve acesso ao substitutivo, que ainda n�o foi inclu�do na movimenta��o do projeto legislativo no site da C�mara dos Deputados. A p�gina serve para que os cidad�os acompanhem a tramita��o das propostas e tem uma aba espec�fica para a categoria. A assessoria de imprensa do deputado informou que o texto ainda n�o � oficial, por isso n�o foi disponibilizado.

Segundo o Estad�o apurou, o documento foi encaminhado aos membros da comiss�o especial formada em agosto do ano passado, sob relatoria de Zarattini, para analisar o Projeto de Lei 10887/2018 apresentado pelo deputado federal Roberto de Lucena (Podemos-SP). Caso seja aprovado pelo grupo de trabalho, o texto deve ser levado ao Plen�rio no lugar da proposta original.

Entre as mudan�as sugeridas, est� a extin��o de atos improbidade cometidos por culpa (imprud�ncia, neglig�ncia ou imper�cia) e previs�o de puni��o apenas �queles em que ficar provado dolo, ou seja, inten��o ou vontade expl�cita nas transgress�es. Al�m disso, a��es ou omiss�es que n�o impliquem enriquecimento il�cito dos agentes p�blicos ou preju�zo ao er�rio deixariam de configurar improbidade.

"Em outros termos, basta que aquele que cometeu a irregularidade alegar que agiu com culpa para que n�o se submete � a��o civil e da condena��o por ato �mprobo. Em licita��es, os respons�veis que cometerem ilegalidades, agindo com culpa grave, n�o poder�o ser punidos", explica o promotor de Justi�a do Patrim�nio P�blico e Social de S�o Paulo, Silvio Antonio Marques, que tamb�m pesquisa o assunto.

Outro exemplo recente que ficaria de fora da nova Lei de Improbidade � o caso do desembargador Eduardo Siqueira, do Tribunal de Justi�a de S�o Paulo, que humilhou e tentou intimidar guardas municipais em Santos, no litoral paulista, ao ser abordado por estar sem m�scara de prote��o obrigat�ria na pandemia. Foi aberto um processo para apurar a conduta do magistrado sob suspeita de abuso de autoridade - que, segundo o substitutivo, n�o configuraria mais improbidade.

O texto prop�e ainda a redu��o do prazo m�nimo para suspens�o dos direitos pol�ticos de agentes p�blicos condenados, que ficam proibidos de disputar elei��es, conforme tamb�m determina a Lei da Ficha Limpa. A previs�o de 'quarentena' mais branda seria abreviada de oito para quatro anos.

"Como os ju�zes em regra aplicam a pena m�nima de suspens�o de direitos pol�ticos, o agente p�blico, ap�s condena��o, poder� ficar apenas 4 anos fora das elei��es pela Lei de Improbidade Administrativa. Nesse exemplo, tamb�m se aplica a Lei da Ficha Limpa, que produz efeitos ap�s a extin��o da pena por improbidade. Portanto, como haver� redu��o do prazo de suspens�o dos direitos pol�ticos por condena��o em a��o civil de improbidade administrativa, obviamente o agente p�blico corrupto poder� se livrar mais r�pido dos efeitos da Lei da Ficha Limpa", alerta Marques.

O novo texto tamb�m restringe as circunst�ncias em que a Justi�a pode determinar a perda da fun��o p�blica dos condenados, que s� poderia ser decretada caso o ato de improbidade esteja relacionado ao cargo ou mandato em curso. Em outras palavras, se um agente p�blico cometer uma irregularidade e receber san��o definitiva quando j� estiver exercendo outra fun��o, ele n�o poder� ser afastado.

A proposta de Zarratini tamb�m retira da Advocacia P�blica e das Procuradorias a prerrogativa de propor a��es civis de improbidade administrativa. A atribui��o passaria a ser exclusiva do Minist�rio P�blico que, al�m de acumular o trabalho de investiga��o e apresenta��o do processo, passaria a ter apenas 180 dias para encerrar os inqu�ritos.

Outro prazo encurtado na proposta � o da prescri��o das san��es, que passaria a ser de cinco anos contados a partir do ato de improbidade e n�o do t�rmino do mandato ou fun��o p�blica.

Os principais pontos do substitutivo:

Extin��o de atos de improbidade cometidos por culpa;

A��es ou omiss�es que n�o impliquem enriquecimento il�cito ou preju�zo ao er�rio deixam de configurar improbidade;

Redu��o do prazo m�nimo de suspens�o dos direitos pol�ticos dos agentes condenados, abreviando a quarentena na Lei da Ficha Limpa;

A perda da fun��o p�blica s� poder� ser decretada se a condena��o for relacionada ao mandato ou cargo em curso;

A soma da indisposi��o de bens dos r�us n�o pode ultrapassar o valor estimado como dano ao er�rio ou enriquecimento il�cito;

Apenas o Minist�rio P�blico ter� legitimidade ativa para propor a a��o civil de improbidade administrativa, excluindo Advocacia P�blica e Procuradorias;

Prescri��o em cinco anos contados a partir da ocorr�ncia do fato em substitui��o a contagem a partir do t�rmino do mandato ou fun��o p�blica, para cargos pol�ticos, ou conforme a prescri��o do crime equivalente ao ato de improbidade administrativa, para os funcion�rios efetivos;

Inqu�rito encerrado em 180 dias.

Leia abaixo a entrevista completa com promotor de Justi�a do Patrim�nio P�blico e Social de S�o Paulo, Silvio Antonio Marques.

Estad�o: Quais s�o as principais altera��es na Lei de improbidade administrativa? O que preocupa os promotores e procuradores que t�m um longo hist�rico de combate � corrup��o? H� alguma trama em curso?

Silvio Antonio Marques: A Lei improbidade administrativa (n. 8.429/1992) sem d�vida � um dos principais instrumentos de combate aos atos ilegais em todos os n�veis da Administra��o p�blica brasileira. Desde que entrou em vigor no Brasil, milhares de a��es foram propostas pelo Minist�rio P�blico e �rg�os estatais para coibir ou corrigir atos il�citos, notadamente desvio de verbas p�blicas, enriquecimento indevido de agentes p�blicos, preju�zo ao er�rio e viola��o a princ�pios constitucionais. Muitos bilh�es de reais foram poupados ou efetivamente recuperados em raz�o das investiga��es e a��es civis propostas contra agentes p�blicos e particulares. Pode-se dizer que a essa lei tornou muito mais dif�cil a vida dos corruptos.

As modifica��es previstas no substitutivo ao projeto de Lei n. 10.887 de 2018 causam muita estranheza e preocupa��o aos membros do Minist�rio P�blico e da Advocacia P�blica, pois claramente poder�o acarretar a facilita��o do cometimento de irregularidades administrativas. A maioria das altera��es visa � mitiga��o dos efeitos do texto original. O projeto pretende extinguir os atos �mprobos cometidos por culpa, ou seja, com imprud�ncia, neglig�ncia ou imper�cia (art. 10 do texto original), e passa a exigir unicamente o dolo, que representa a inten��o ou vontade expl�cita. Em outros termos, basta que aquele que cometeu a irregularidade alegar que agiu com culpa para que n�o se submete � a��o civil e da condena��o por ato �mprobo. Em licita��es, os respons�veis que cometerem ilegalidades, agindo com culpa grave, n�o poder�o ser punidos.

O art. 11 da Lei, que hoje tem dez incisos que tratam de atos que violam princ�pios administrativos, ser� modificado para simplesmente extinguir todas figuras. Pelo texto proposto, as "a��es ou omiss�es ofensivas a princ�pios da Administra��o P�blica que, todavia, n�o impliquem enriquecimento il�cito ou preju�zo ao er�rio, nos termos dos arts. 9� e 10 desta Lei, n�o configuram improbidade administrativa, sem preju�zo da propositura de outras a��es cab�veis, consoante o caso, como as leis 4.717, de 29 de junho de 1965, e 7.347. de 24 de julho de 1985". Assim, caso aprovado o texto, o Prefeito ou o Secret�rio municipal poder�, por exemplo, contratar livremente ou privilegiar apaniguados e mesmo assim n�o cometer� ato �mprobo. Da mesma forma, n�o cometer� ato �mprobo "aquele que deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz�-lo". Igualmente ficar� impune o agente p�blico que "transferir recurso a entidade privada, em raz�o da presta��o de servi�os na �rea de sa�de sem a pr�via celebra��o de contrato, conv�nio ou instrumento cong�nere".

O substitutivo reduz o prazo m�nimo de suspens�o dos direitos pol�ticos dos agentes condenados, por exemplo, pelo recebimento de propina. Pelo texto original em vigor, a suspens�o pode variar entre 8 e 10 anos. O substitutivo prev� prazo de 4 a 12 anos. Como os ju�zes em regra aplicam a pena m�nima de suspens�o de direitos pol�ticos, o agente p�blico, ap�s condena��o, poder� ficar apenas 4 anos fora das elei��es pela Lei de improbidade administrativa. Nesse exemplo, tamb�m se aplica a Lei da Ficha Limpa, que produz efeitos ap�s a extin��o da pena por improbidade administrativa. Portanto, como haver� redu��o do prazo de suspens�o dos direitos pol�ticos por condena��o em a��o civil de improbidade administrativa, obviamente o agente p�blico corrupto poder� se livrar mais r�pido dos efeitos da Lei da Ficha Limpa.

O substitutivo tamb�m estabelece que ocorrer� a perda fun��o p�blica exercida pelo agente no momento da pr�tica do ato �mprobo. Por isso, se um agente p�blico cometer a irregularidade e a condena��o definitiva se der quando ele j� estiver exercendo a fun��o de governador do Estado, n�o sofrer� nenhuma penalidade. O Superior Tribunal de Justi�a tem decidido que "a san��o de perda da fun��o p�blica visa a extirpar da Administra��o P�blica aquele que exibiu inidoneidade (ou inabilita��o) moral e desvio �tico para o exerc�cio da fun��o p�blica, abrangendo qualquer atividade que o agente esteja exercendo ao tempo da condena��o irrecorr�vel" (STJ, REsp 1.297.021/PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe de 20/11/2013). H� uma diferen�a muito grande entre a perda da fun��o "no momento da pr�tica do ato" e a perda "no momento da condena��o irrecorr�vel".

O texto prev� que, em "havendo mais de um r�u na a��o, a somat�ria dos valores declarados indispon�veis n�o poder� superar o montante indicado na peti��o inicial como dano ao er�rio ou enriquecimento il�cito". Ademais, prev� que "a indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair� sobre bens que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao er�rio, n�o incidindo sobre os valores a serem eventualmente aplicado a t�tulo de multa civil e sobre eventual acr�scimo patrimonial resultante do enriquecimento il�cito". Em outras palavras, n�o pode ser computada para fins de bloqueio de bens a futura e eventual multa, e at� mesmo o valor do enriquecimento il�cito a serem aplicados na senten�a contra o agente p�blico ou particulares demandados. Todavia, o Superior Tribunal de Justi�a "firmou entendimento de que a indisponibilidade dos bens, em a��o de improbidade, deve observar o valor da totalidade da les�o ao er�rio, acrescido do montante de poss�vel multa civil" (AgInt no REsp 1827103/RJ, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 20/5/2020). Como se v�, � mais uma regra que pode beneficiar agentes �mprobos ou dificultar a efetividade da execu��o da senten�a do juiz, com modifica��o da jurisprud�ncia do STJ.

O substitutivo ainda prop�e que "a indisponibilidade de bens de terceiro depende da instaura��o de incidente de desconsidera��o da personalidade jur�dica, a ser processada na forma da lei processual". Presume-se que o "terceiro" � o s�cio de uma sociedade empres�ria ou membro de uma entidade sem fins lucrativos. Atualmente, tais pessoas podem processadas quando, comprovadamente, cometem ato ilegal em conluio com agente p�blico. Vale dizer: se aprovado o substitutivo, os representantes de empresas e outras pessoas jur�dicas, aparentemente, apenas ser�o punidos se julgado procedente, depois de muitos anos, o incidente de desconsidera��o da personalidade jur�dica. Provavelmente, quando for decidido o incidente, j� ter� ocorrido a prescri��o da pr�pria a��o civil de improbidade administrativa.

N�o h� elementos para afirmar que h� uma "trama" em curso para beneficiar corruptos, mas indubitavelmente o projeto acolhe a maioria das reclama��es de agentes p�blicos, que consideram a Lei 8.429/1992 � "draconiana". Segundo esse entendimento, os atos administrativos regidos pela discricionariedade administrativa, nos quais deve prevalecer a liberdade do administrador, estariam sendo considerados ilegais de forma indevida. Referidas reclama��es, contudo, n�o s�o verdadeiras. As a��es civis de improbidade administrativa s�o submetidas ao crivo do Poder Judici�rio Federal ou dos Estados. As decis�es judiciais s�o baseadas nas provas produzidas, e n�o na simples interpreta��o do texto da Lei. Quando o agente p�blico se sente prejudicado, pode utilizar os diversos recursos previstos no C�digo de processo civil. Os tribunais locais t�m reformado algumas senten�as e decis�es de ju�zes de primeiro grau. O Superior Tribunal de Justi�a e o Supremo Tribunal Federal, por sua vez, t�m modificado algumas decis�es dos tribunais dos Estados. Mas certamente a maioria dos ac�rd�os condenat�rios dos tribunais federais e dos Estados tem sido mantida, o que mostra a possibilidade da corre��o de exageros e a inocorr�ncia de aplica��o indevida da Lei.

O substitutivo parece atribuir ao Minist�rio P�blico legitimidade ativa exclusiva para propor a a��o civil de improbidade administrativa. Isso j� foi rejeitado recentemente no �mbito do Pacote anticrime, em rela��o ao acordo de n�o persecu��o c�vel. A Advocacia P�blica e as Procuradorias devem ter legitimidade ativa concorrente, ao lado do Minist�rio P�blico, como prev� o texto atualmente em vigor. N�o � razo�vel excluir a legitimidade para investigar e propor a��es daqueles que t�m obriga��o legal prim�ria de defender o er�rio e a moralidade administrativa.

Ademais, o projeto estabelece que a a��o para a aplica��o das san��es por improbidade administrativa prescreve em 5 anos, contados a partir da ocorr�ncia do fato (art. 23). E mais: o inqu�rito civil deve ser encerrado em 180 dias. Atualmente, o prazo da prescri��o da a��o civil � contado a partir do t�rmino do mandato ou fun��o p�blica, para cargos pol�ticos, ou conforme a prescri��o do crime equivalente ao ato de improbidade administrativa, para os funcion�rios efetivos. � evidente que tais regras poder�o beneficiar corruptos e causar preju�zos enormes aos cofres p�blicos.

Teme que o substitutivo ao projeto seja votado e aprovado? Quem ganha com isso?

Os Promotores e Procuradores est�o atentos �s modifica��es que podem advir desse projeto e de outros que procuram mutilar a Lei de improbidade administrativa. Caso seja aprovado o substitutivo, obviamente quem ganha s�o aqueles agentes p�blicos que se enriquecem ilicitamente no exerc�cio de uma fun��o p�blica e terceiros, especialmente empresas corruptoras. A aplica��o da Lei de improbidade administrativa, que � muito dif�cil por conta da necessidade de se provar atos cometidos de forma obducta ou escondida, vai se tornar in�cua em muitos casos.

Entre outros pontos discut�veis, o projeto estabelece que "n�o configura improbidade a a��o ou omiss�o decorrente de diverg�ncia interpretativa da lei, baseada em jurisprud�ncia ou em doutrina, ainda que n�o pacificadas, mesmo que n�o venha a ser posteriormente prevalecente nas decis�es de controle ou dos Tribunais" (art. 1�, � 6�). O problema � que muitas "teses" doutrin�rias s�o contr�rias � jurisprud�ncia. Portanto, se vingar o substitutivo, o agente p�blico n�o ser� obrigado a respeitar as decis�es reiteradas dos tribunais em casos semelhantes e poder�o seguir entendimentos doutrin�rios "divergentes", muitas vezes conflitantes com a Lei.

Gestores p�blicos que praticam malfeitos com recursos do Tesouro ter�o caminho livre?

O texto do substitutivo n�o deixa o caminho totalmente livre para os malfeitores, mas certamente pode facilitar interpreta��es d�bias e beneficiar agentes p�blicos desonestos. Valendo-se de uma analogia, o texto do projeto preserva o "cora��o" da Lei 8.429/1992, mas traz certos "ateromas" ou obst�culos que podem levar � defici�ncia do sistema de combate � corrup��o no pa�s.

Qual � a inten��o do legislador? Por que mudar a Lei de Improbidade?

� muito dif�cil saber qual � a verdadeira inten��o dos autores do substitutivo. Talvez eles tenham alguma explica��o para tudo isso. Mas � poss�vel afirmar que, caso aprovado, o texto provocar� um efeito desastroso no combate aos atos �mprobos no Brasil. O projeto praticamente acaba com a possibilidade puni��o daqueles que violam os princ�pios constitucionais, inclusive o da moralidade administrativa, que � um grande pilar da boa administra��o p�blica.

O Sr. acha necess�rio alguma altera��o no texto ap�s quase 30 anos de vig�ncia da lei?

A Lei 8.429/1992 j� foi modificada algumas vezes, de forma pontual. O texto original, por exemplo, deixava entrever que as penas de perda da fun��o p�blica, multa, suspens�o dos direitos pol�ticos e proibi��o de contratar com o poder p�blico deveriam ser aplicadas em conjunto. Entretanto, diversas decis�es dos Tribunais de Justi�a, Tribunais Regionais Federais e do Superior Tribunal de Justi�a estipularam que os ju�zes poderiam aplicar as san��es de forma isolada ou cumulativa, segundo a gravidade do ato �mprobo. Em 2009, houve altera��o pontual do artigo 12, acolhendo a tese adotada pelos tribunais. Com o Pacote anticrime, que entrou em vigor em 23/1/2020, foi introduzida a modifica��o do art. 17 da Lei, permitindo-se a assinatura de "acordo de n�o persecu��o c�vel". Da mesma forma, foram inclu�das diversas condutas como figuras �mprobas nos arts. 10 e 11.

De qualquer forma, a Lei 8.429/1992 ainda merece atualiza��es, para que, por exemplo, seja extinto o procedimento de defesa preliminar, que � iniciado antes de o juiz receber a peti��o inicial da a��o civil de improbidade administrativa. Tal procedimento atrasa o resultado do processo por anos. O agente p�blico demandado fica sob suspeita por longo per�odo e � obrigado a pagar advogados para se defender. Por sua vez, nos casos graves, o er�rio n�o � ressarcido rapidamente e muitos agentes p�blicos desonestos continuam exercendo fun��es em raz�o do atraso na prola��o da senten�a. O sistema de prescri��o da a��o tamb�m deve ser modificado para evitar discuss�es est�reis. � importante asseverar, contudo, que as altera��es devem ser estudadas e preparadas por especialistas que possam verificar os pontos de tens�o espec�ficos e que tenham condi��es de sopesar os avan�os da jurisprud�ncia. O Minist�rio P�blico de S�o Paulo, inclusive, j� elaborou uma proposta, que foi encaminhada ao Poder Legislativo Federal.

A Lei de improbidade administrativa n�o deu certo?

A Lei de improbidade administrativa deu certo e � exatamente por isso que alguns parlamentares tentam modific�-la. V�rios expoentes da pol�tica nacional tiveram seus direitos pol�ticos suspensos e perderam bens surrupiados ap�s condena��o pela pr�tica de atos �mprobos. � poss�vel dizer que a Lei em vigor est� sendo v�tima do seu pr�prio sucesso. A altera��o proposta n�o visa a fortalecer o combate � corrup��o. Como afirmara o pol�tico prussiano Otto v�n Bismarck no s�culo XIX, "se as pessoas soubessem como s�o feitas as leis e as lingui�as, n�o as engoliriam". Certamente o povo brasileiro n�o merece engolir esse projeto.

COM A PALAVRA, O DEPUTADO CARLOS ZARATTINI

A reportagem entrou em contato com o deputado e aguarda resposta.