Reformar, equacionar e desvincular � a sa�da

Por volta de 1994, seis anos ap�s a edi��o da atual Constitui��o, enquanto a hiperinfla��o campeava e camuflava tudo, a percep��o dominante nos mercados era de que, na Uni�o, o or�amento p�blico estava superengessado.

Falava-se, especialmente, de expressivas vincula��es de receita, ou seja, percentuais elevados de receitas de natureza tribut�ria destinados a certos setores de atua��o dos governos (como educa��o, por exemplo), ou a despesas de natureza espec�fica (como as do chamado OSS – Or�amento da Seguridade Social, um subor�amento do OGU – Or�amento Geral da Uni�o, contemplando sa�de, previd�ncia e assist�ncia social), dificultando a gera��o de saldos fiscais minimamente elevados para pagar uma parcela relevante do servi�o da d�vida p�blica, cuja explos�o se temia. Sem falar na escassez de recursos cada vez maior para bancar investimentos, item que aos poucos ia desaparecendo das discuss�es or�ament�rias.

Havia tamb�m o temor de que, por conta do exagero das vincula��es de receita, se gastava demasiadamente em certos segmentos comparativamente aos resultados obtidos, algo n�o t�o f�cil de comprovar. Por outro lado, era f�cil demonstrar que o destaque de verbas para o OSS se situava, � �poca, acima das necessidades de pagamentos de benef�cios que ali predominavam, ap�s deduzir uma parcela m�nima de gastos em sa�de, setor esse protegido tanto pelo OSS como pela exig�ncia, a partir de um certo momento, de um montante m�nimo de gastos.

Diante da necessidade de resultados r�pidos, eu mesmo dei a ideia de que o “s�mbolo fiscal” para o sucesso do Plano Real deveria ser a libera��o de 20% de todas as receitas vinculadas incidentes sobre as receitas de natureza tribut�ria, ao ent�o ministro Fernando Henrique Cardoso, transferindo essa parcela a um novo fundo, o FSE-Fundo Social de Emerg�ncia, que, aprovado via uma PEC simples de dois ou tr�s artigos, permitiria o redirecionamento desses recursos para usos n�o-obrigat�rios considerados mais importantes para o pa�s naquele momento. Isso ocorreu no lan�amento do Plano Real, ficando as reformas estruturais para mais adiante.

Em que pese essa desvincula��o parcial de receitas – que ajudou a aumentar os super�vits fiscais e melhorar a qualidade do gasto – o fato � que, ao cabo dos 24 anos que se seguiram, a implementa��o da Constitui��o provocou n�o apenas o forte crescimento do gasto total da Uni�o, mas tamb�m mudan�as importantes na estrutura do gasto federal, em face das novas prioridades constitucionais, voltando a aumentar a rigidez or�ament�ria. Os dois itens que passaram a dominar a pauta em termos de mudan�a estrutural foram assist�ncia social e Previd�ncia, tendo a soma dos dois itens passado de 22,3 para 62,9% do total (ou seja, aumentado quase 6 vezes mais), de 1987 a 2018. O maior aumento foi exatamente nos gastos assistenciais: 2,7 vezes mais do que em previd�ncia.

Os galopantes gastos com previd�ncia e assist�ncia decorrem da concess�o dos respectivos benef�cios, cada vez mais benevolentes, conforme a lei, ou seja, s�o gastos obrigat�rios. J� no caso da sa�de, passou a haver a defini��o de disp�ndios m�nimos para a �rea calculados pela atribui��o do mesmo crescimento do PIB nominal de dois anos antes. H�, aqui, ent�o, a conviv�ncia de gastos obrigat�rios com pisos crescentes, disp�ndios esses financiados por receitas cativas ou vinculadas.

Os gastos restantes em 2018 (37,1% do total) foram em parte financiados com recursos ordin�rios, e em parte com as receitas vinculadas remanescentes (como no caso das aplica��es do FAT junto ao BNDES – ao redor de 40% do PIS-Pasep menos dedu��es, e do setor de educa��o, com 18% de boa parte da arrecada��o de tributos).

A prop�sito, as mudan�as nas vincula��es de educa��o e sa�de provocaram, na Uni�o, apenas um ligeiro aumento nas participa��es dos itens respectivos, em Outros Custeios e Capital, no total gasto, entre 1987 e 2018, passando de 10,6 para 10,8% do total.  J� o gasto com o pessoal ativo em geral teria at� ca�do: de 16,7 para 12,7% do total, nesse mesmo per�odo.

Nessas condi��es, a prioridade do esfor�o de ajuste deve se voltar agora para o ajuste das regras que determinam os gastos que mais cresceram, Previd�ncia e assist�ncia, lembrando que, no primeiro caso, � reforma de regras deve se juntar o esfor�o de equacionamento do passivo atuarial mediante o aporte de ativos e outras medidas correlatas, permitindo a libera��o de espa�o financeiro no or�amento da seguridade social, a ser reorientado conforme as prioridades do momento em causa.

Nesse sentido, para complementar esse esfor�o de ajuste, uma nova rodada de desvincula��es de receita seria de todo recomend�vel, na linha indicada pela PEC da Desvincula��o do ministro da Economia.