Menos educa��o, mais emendas: quem ganha e perde recursos em 2022 na previs�o de gastos do governo

O governo federal tem R$ 1,7 trilh�o para gastar em 2022.

Esse � o valor que sobra do or�amento sancionado na �ltima semana pelo presidente Jair Bolsonaro (PL), de R$ 4,7 trilh�es, quando descontadas as despesas com a d�vida p�blica e com o repasse de receitas para Estados e munic�pios.

� com esse dinheiro que o pa�s compra vacinas, paga aposentadorias pelo INSS, benef�cios sociais, sustenta as universidades federais, constr�i estradas.

Quem define as prioridades do gasto � o governo federal, autor do Projeto de Lei Or�ament�ria Anual (PLOA), e o Congresso, que vota o texto e tem a prerrogativa de fazer mudan�as nele - tirar recursos de uma �rea e colocar em outra, por exemplo.

O processo de elabora��o do or�amento de 2022 teve uma trajet�ria tumultuada. O governo passou boa parte do segundo semestre de 2021 negociando com o Congresso a aprova��o de uma emenda constitucional que flexibiliza o teto de gastos e adia o pagamento obrigat�rio de d�vidas (no caso, precat�rios), uma manobra para que pudesse expandir suas despesas neste ano.

Apesar do espa�o fiscal maior, s�o muitas as �reas que devem enfrentar uma restri��o relevante de recursos - em alguns casos, colocando sob risco a presta��o de servi�os p�blicos e direitos fundamentais da popula��o, conforme os especialistas ouvidos pela BBC News Brasil.

Algumas perderam mais recursos, como o Minist�rio da Sa�de, enquanto outras expandiram em rela��o ao ano passado, caso do Minist�rio da Mulher, da Fam�lia e dos Direitos Humanos. O fundo eleitoral mais do que dobrou em rela��o a 2018, e vai receber R$ 4,9 bilh�es, valor maior que o separado para compra de vacinas, R$ 3,9 bilh�es.

Especialistas que acompanham de perto o or�amento analisaram a pedido da reportagem esses e outros destaques do texto sancionado na �ltima semana.

Menos benef�cios sociais

Uma das rubricas que encolheram foram as transfer�ncias de renda - algo que chama aten��o diante dos progn�sticos ruins para a economia e para o mercado de trabalho neste ano.

O novo Aux�lio Brasil - programa que substituiu o Bolsa Fam�lia e foi um dos principais motores por tr�s dos esfor�os do governo para aprova��o da PEC dos Precat�rios - tem verba de R$ 89,064 bilh�es.

O volume de recursos representa uma queda de 7% em termos reais em rela��o a 2021, quando se consideram os R$ 95,378 bilh�es empenhados entre pagamentos do aux�lio emergencial, Bolsa Fam�lia e outros benef�cios para a popula��o mais vulner�vel, conforme o levantamento feito pelo consultor legislativo no Senado Vin�cius Amaral.

O empenho � a segunda fase do gasto p�blico, quando se compromete o uso da despesa autorizada no or�amento.

Com as mudan�as trazidas pelo Aux�lio Brasil e o fim do Bolsa Fam�lia e do aux�lio emergencial, menos fam�lias passam a receber mais.

Isso porque, de um lado, o valor m�nimo pago pelo novo programa � maior (R$ 400, ante R$ 89 e R$ 178 do Bolsa Fam�lia para aqueles em situa��o de pobreza e extrema pobreza). O volume de benefici�rios, entretanto, hoje em torno de 17,5 milh�es, � metade dos 35 milh�es que receberam aux�lio emergencial no ano passado.

Para ser eleg�vel ao Aux�lio Brasil, � preciso estar no Cad�nico (Cadastro �nico para Programas Sociais), que tem crit�rios mais rigorosos para inclus�o de benefici�rios.

"A gente est� em um momento ainda de fragilidade no mercado de trabalho, com taxas de pobreza alarmantes no pa�s. As transfer�ncias de renda s�o a a��o mais imediata [para al�vio dos impactos sociais da crise], e elas est�o se reduzindo", pontua Amaral.

Educa��o b�sica: corte em investimento e transporte escolar

A educa��o b�sica tamb�m perdeu espa�o. Ela foi um dos alvos dos vetos do presidente Jair Bolsonaro, que cortou R$ 402 milh�es da dota��o que havia sido aprovada no Congresso.

Do or�amento votado pelo Legislativo, Bolsonaro vetou R$ 3,184 bilh�es em despesas em diversas �reas, muitas sociais.

No caso espec�fico da educa��o b�sica, o corte afetar�, por exemplo, a aquisi��o de ve�culos para transporte escolar (R$ 22 milh�es) e principalmente as a��es de apoio ao desenvolvimento da educa��o b�sica, que perdeu R$ 324 milh�es.

Para o Minist�rio da Educa��o como um todo, o corte foi de R$ 739,8 milh�es.

R$ 1 bi a menos para o INSS

O INSS foi outro bastante afetado pelos vetos presidenciais e viu seu or�amento encolher em cerca de R$ 1 bilh�o.

Respons�vel pelo pagamento de aposentadorias, benef�cios como o BPC e as licen�as m�dicas de trabalhadores afastados por quest�es de sa�de, o INSS tem hoje uma fila de mais de um milh�o de pessoas aguardando an�lise para libera��o de benef�cios.

O problema levou o instituto a adotar medidas emergenciais no ano passado, deslocando servidores de outras �reas, por exemplo, para tentar acelerar a an�lise dos casos pendentes.

O corte de R$ 1 bilh�o, contudo, pode inviabilizar que o INSS consiga dar vaz�o � fila neste ano, avalia Vin�cius Amaral - o que poderia se configurar como uma priva��o de direitos, j� que muitas pessoas correm risco de ver atrasadas parcelas de seus benef�cios, com consequ�ncias dram�ticas para quem est� esperando, como mostrou reportagem da BBC News Brasil ainda em 2019.

"Isso aumenta as chances de esse veto vir a ser derrubado pelo Congresso", diz ele, referindo-se � possibilidade que o Legislativo tem de reverter os vetos sancionados pelo presidente. No caso do or�amento deste ano, o prazo para aprecia��o � at� o dia 4 de mar�o - ap�s essa data, a n�o aprecia��o tranca a pauta do Legislativo.

20% menos recursos para a Sa�de

Uma das �reas que mais viu o or�amento encolher em termos percentuais foi a Sa�de: os R$ 153,5 bilh�es autorizados para 2022 s�o cerca de 20% menos do que os R$ 189,6 bilh�es autorizados em 2021.

"Parece que o governo est� trabalhando mais uma vez com um cen�rio de fim de pandemia, quando evidentemente � cedo demais para se falar nisso. Estamos em meio a uma nova onda, podemos ter novas ondas neste ano e o or�amento n�o parece preparado para enfrentar esses riscos", destaca Amaral.

A professora do curso de administra��o p�blica da Funda��o Getulio Vargas (EAESP-FGV) �lida Graziane chama aten��o para o montante previsto para a compra de vacinas, de R$ 3,9 bilh�es. O valor � considerado baixo, inferior at� � dota��o de 2019, antes do in�cio da pandemia (R$ 5,3 bilh�es), e, por isso, pode ser insuficiente para cobrir a necessidade de imunizantes do pa�s neste ano.

Em sua avalia��o, esse descasamento deixa clara a falta de planejamento do or�amento, um instrumento que serve justamente para ordenar as prioridades de gastos e definir "o lugar de cada um na fila".

"Sem planejamento, prevalece o curto prazo, os mais fortes determinam o que vai ser feito", ela pontua. "� uma disputa voraz por qualquer margem fiscal em ano de elei��o".

Graziane, que tamb�m � procuradora do Minist�rio P�blico de Contas do Estado de S�o Paulo (MPC-SP), enxerga cada vez mais uma falta de "racionalidade" na ordena��o das despesas federais, que considera preocupante.

"Eu vejo uma tend�ncia p�ssima de m� qualidade do gasto. � vontade de agentes pol�ticos de inaugurar novas obras, sem o compromisso de lidar, por exemplo, com as obras que j� est�o paralisadas - o TCU aponta um estoque de 14 mil obras paradas", exemplifica. "Se f�ssemos fazer uma gest�o mais racional dos recursos, uma das prioridades deveria ser resguardar recursos para obras que j� estavam em andamento e que pudessem ser retomadas. � inconceb�vel parar obra por falta de garantia de custeio."

Um epis�dio emblem�tico que, para ela, ilustra essa tend�ncia de piora da qualidade do gasto p�blico no Brasil � a quest�o do Censo.

Apesar de previsto em lei para ser realizado a cada 10 anos, o maior recenseamento populacional do Brasil est� tr�s anos atrasado.

No ano passado, foi finalmente inclu�do na proposta de or�amento para 2022 - o volume de recursos previstos, entretanto, era insuficiente. O PLOA trazia um montante R$ 300 milh�es menor do que os t�cnicos do IBGE calcularam que seria necess�rio para cobrir os custos.

O instituto entrou em contato com o Minist�rio da Economia, alertando que o valor era inferior ao que havia sido estimado. A pasta afirmou que n�o poderia fazer mudan�as e sugeriu que o IBGE tentasse negociar com o Congresso ou pleiteasse cr�dito adicional depois que o or�amento fosse aprovado, conforme nota t�cnica divulgada pelo instituto.

Um m�s depois, gra�as a uma nova interven��o do Supremo, o minist�rio teve de mandar a altera��o ao texto no Congresso.

Mesmo com a previs�o em lei, com a determina��o do STF e a press�o federativa (de Estados e munic�pios), o Censo correu risco de, mais uma vez, n�o ser realizado. "Acho que isso mostra bem o momento em que a gente se encontra", ressalta.

Os 'vencedores': fund�o eleitoral e emendas parlamentares

Em paralelo, uma das rubricas que mais ganhou espa�o foi o fundo eleitoral, ao qual foram reservados R$ 4,9 bilh�es em recursos p�blicos. � mais que o dobro do aprovado em 2018 (R$ 1,7 bilh�o) e chega a ser maior do que o or�amento do Minist�rio das Rela��es Exteriores (R$ 4,6 bilh�es) e do Minist�rio do Meio Ambiente (R$ 3,2 bilh�es).

O Meio Ambiente, ali�s, vem perdendo espa�o no or�amento h� alguns anos, com comprometimento de atividades essenciais como a fiscaliza��o ambiental e a preven��o e combate a queimadas. O valor separado para a pasta em 2022 � menor do que o autorizado 4 anos atr�s, em 2018 (R$ 3,4 bilh�es), em termos nominais, ou seja, mesmo sem levar em conta a infla��o acumulada no per�odo.

Outro instrumento que tem crescido s�o as emendas parlamentares, recursos que s�o gastos a partir da indica��o dos deputados e senadores - que geralmente usam o dinheiro em seus redutos eleitorais para, por exemplo, construir uma ponte ou comprar equipamentos m�dicos para uma unidade de sa�de.

Conforme os dados compilados pelo consultor legislativo Vin�cius Amaral a pedido da reportagem, o valor autorizado para ser gasto com os quatro tipos de emendas (individuais, de bancada, de comiss�es e do relator do or�amento) � de R$ 35,6 bilh�es, considerando as emendas com marca��o espec�fica no or�amento.

Esse valor � maior que os R$ 33,4 bilh�es empenhados em 2021, conforme as informa��es dispon�veis na plataforma Siga Brasil do Senado, e tr�s vezes superior ao registrado em cinco anos atr�s, em 2017 (R$ 10,7 bilh�es).

Do total previsto para 2022, quase metade (R$ 16,5 bilh�es) se refere �s emendas de relator, um instrumento que passou a ser usado apenas recentemente, a partir de 2020, e � apontado por especialistas como pouco transparente e criticado por �rg�os de controle como Tribunal de Contas da Uni�o (TCU).

Como o nome indica, os recursos aplicados a partir dessas emendas s�o indicados pelo relator-geral do or�amento - n�o � poss�vel saber qual senador ou deputado � autor da proposta.

Nesse formato, elas podem ser mais facilmente usadas como instrumento pol�tico para que o governo negocie apoio para aprova��o de medidas de seu interesse - a conhecida pol�tica do toma l� d� c� -, com consequente distribui��o desigual e por vezes injusta dos recursos. Como a execu��o dos gastos � menos transparente, essas emendas tamb�m est�o mais sujeitas a desvios e fraudes.

Graziane ressalta que os problemas em torno das emendas de relator s�o o cap�tulo mais recente de uma escalada de tens�o entre Executivo e Legislativo que se desenha desde 2015 e que tem como consequ�ncia a "eros�o dos pilares constitucionais" e a "disputa sangrenta" por dinheiro p�blico.

Naquele ano, em um per�odo tumultuado em que a ent�o presidente Dilma Rousseff perdia capital pol�tico, Eduardo Cunha, logo ap�s assumir a presid�ncia da C�mara, colocou em vota��o a PEC do or�amento impositivo, que tornou obrigat�rias as execu��es das emendas individuais.

Em 2019, j� sob a presid�ncia de Jair Bolsonaro, o Congresso passou outras medidas que ampliavam seus poderes por meio das emendas. Uma delas tornava as emendas de bancada impositivas (EC 100) e outra (EC 105) criava a figura das "transfer�ncias especiais", que permite o repasse de recursos a Estados e munic�pios sem a necessidade de especifica��o de como e onde o dinheiro ser� usado.

Apesar dos problemas, pondera Graziane, a ideia de o Legislativo ter mais influ�ncia sobre o or�amento era � priori positiva, uma forma de contraponto a eventuais excessos do Executivo - que poderia privilegiar a aloca��o de recursos em �reas que beneficiassem aliados, por exemplo.

At� aquele momento, ela acrescenta, as emendas eram distribu�das de forma mais ison�mica, ou seja, tanto parlamentares da oposi��o quanto da base do governo tinham os mesmo direitos aos recursos. "O cacique [do partido] n�o tinha mais capacidade de emendar o or�amento do que um pequeno deputado. Para a democracia isso � importante", ela acrescenta.

Em 2020, contudo, diante da perda de capital pol�tico, Bolsonaro come�a a se aproximar dos partidos do Centr�o para tentar assegurar uma base de apoio e abre espa�o para as emendas de relator.

"Com a crise da covid em 2020, Bolsonaro entrega o or�amento ao Centr�o e ao Arthur Lira [presidente da C�mara]. O Executivo faz um acordo de sobreviv�ncia com o Congresso", ela pontua.

As emendas explicam em parte, por exemplo, o aumento expressivo do or�amento do Minist�rio da Mulher, da Fam�lia e dos Direitos Humanos. Em 2022, a pasta conta com R$ 947,6 milh�es dispon�veis, mais que o dobro do empenhado no ano passado, R$ 445 milh�es. Conforme os dados dispon�veis no Siop, as emendas respondem por quase 20% do total previsto para este ano, R$ 184,5 milh�es.

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