'Sem reforma tribut�ria, pa�s ter� custo fiscal alto', diz diretor do CCiF

Bras�lia – O Brasil perdeu a chance de fazer uma mudan�a significativa no sistema tribut�rio na Constitui��o de 1988. “De l� para c�, houve v�rias tentativas, todas fracassadas. Teve puxadinhos, ajustes. Mas a grande chance foi perdida ali”, afirmou o economista Bernard Appy, diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), durante o 4º Congresso Luso-Brasileiro de Auditores Fiscais.

Appy � o mentor da Proposta de Emenda � Constitui��o (PEC 45/2019), em tramita��o no Congresso Nacional, que cria o Imposto sobre Bens e Servi�os (IBS) e extingue cinco tributos (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS). Para ele, o pa�s n�o tem condi��es de abrir m�o da reforma. 

 

“Seria um custo fiscal muito alto. Estamos falando aqui, entre benef�cios estaduais e federais, em muito mais de R$ 100 bilh�es, apenas dos tributos que est�o sendo substitu�dos pelo IBS”. Ele diz, ainda, que a reforma foi o dever de casa que ficou faltando no Plano Real que completou 25 anos em 1º de julho. 

 

 Apesar dos pr�s e contras que a PEC 45 vem enfrentando, Appy est� otimista. Acha que o ambiente est� mais favor�vel, porque Uni�o, estados, munic�pios e empres�rios querem se ver livres do custo da burocracia e da guerra fiscal que barram os investimentos e o avan�o da economia. 

 

“O impacto exato (da reforma tribut�ria) � muito dif�cil de calcular. Estimamos impacto sobre produtividade e poder de compra m�dio do brasileiro de, no m�nimo 10%, em um horizonte de 15 anos”, enfatiza. Em vez de desonera��o da cesta b�sica, ele prega a devolu��o do imposto pago no consumo das fam�lias de baixa renda. 

 

De melhor, seguramente, � a estabiliza��o dos pre�os.O Brasil avan�ou muito com o sistema de infla��o sob controle. Temos n�o apenas pre�os estabilizados, como o n�vel mais baixo de taxas de juros reais da hist�ria do Brasil, embora ainda altas para padr�es internacionais. Esse indubitavelmente � um sucesso do Plano Real. De fracasso, eu diria que o Plano Real foi macroecon�mico, para estabilizar pre�os. Mas sobraram problemas bastante s�rios ainda no Brasil. H� uma dificuldade muito grande de ter finan�as p�blicas sustent�veis e equilibradas, apesar da grande quantidade de regras fiscais, como meta de super�vit prim�rio, teto de gastos, regra de ouro, limite de gastos com pessoal e a pr�pria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). E tamb�m temos o problema, extremamente importante, da baixa produtividade. Avan�amos, mas muito pouco desde o Plano Real. Se olharmos de 1994 at� hoje, veremos que a produtividade cresceu muito menos que em outros pa�ses em desenvolvimento no mundo.

Um dos principais problemas � o sistema tribut�rio brasileiro. O desenho, na tributa��o de bens e servi�os – mas n�o exclusivamente – acaba tendo um impacto muito negativo sobre a taxa de crescimento da produtividade. O atual sistema gera distor��es. Faz a economia se organizar de forma extremamente ineficiente, entre outros exemplos, pelo pr�prio custo burocr�tico de pagar imposto, que, no Brasil, segundo o Banco Mundial, � o mais alto do mundo. O alto grau de lit�gio tribut�rio tamb�m tem alto custo, que acaba representando um peso morto para as empresas e para o Fisco. Al�m disso, causa enorme inseguran�a jur�dica que prejudica o investimento que, por sua vez, acaba reduz a produtividade. Temos um sistema tribut�rio que onera investimentos e onera exporta��es. Temos, sobretudo, o que a gente chama de distor��es alocativas.

Quando o sistema tribut�rio leva a economia a se organizar de forma ineficiente. Por exemplo, hoje, o sistema de distribui��o de qualquer grande produtor de bens de consumo no Brasil � montado em cima de benef�cios fiscais, aumentando o custo de log�stica. Ou seja, o centro de distribui��o n�o � montado no lugar onde h� caminh�es rodando para fazer a mercadoria chegar no consumidor final. � montado onde tem o melhor benef�cio fiscal. A guerra fiscal, do ICMS, tem um efeito muito ruim sobre a produtividade. � feita, n�o para explorar a voca��o regional, mas para que um Estado "roube" uma empresa que, por voca��o, iria para outro. S�o Paulo d� benef�cio fiscal para frigor�fico, que, provavelmente, se alojaria no Centro-Oeste, onde est� a maioria dos bois do pa�s. Um estado do Centro-Oeste d� benef�cio para montadora, que talvez viesse para S�o Paulo. Enfim, montamos uma estrutura que � feita para n�o explorar a voca��o regional.

Do ponto de vista de cada estado, a concess�o de benef�cio � feita como uma pol�tica de desenvolvimento, sim. Mas � danoso e se torna extremamente ineficiente, porque � para empresas que n�o t�m voca��o para ir para l�. Vamos pensar no seguinte: um Estado tem voca��o para turismo. Em vez de alocar recursos para estimular o turismo, atrai uma empresa, de capital intensivo. Gasta-se um monte de dinheiro com muito menos emprego e renda do que se explorasse a voca��o regional. Agora, d� para estimular turismo com benef�cio fiscal do ICMS? N�o. O desenvolvimento sustent�vel no longo prazo � investir em infraestrutura, em centro de qualifica��o de m�o de obra, com centros de tecnologia. O atual modelo de benef�cios fiscais n�o permite se investir em qualifica��o de m�o de obra, nem em infraestrutura. Ao contr�rio.

O IBS, na medida em que acaba com o ICMS, com regra uma transi��o de 10 anos, na pr�tica, extingue esses benef�cios fiscais, de forma gradativa. Obviamente, que no lugar deles a ideia � alocar recursos num fundo de desenvolvimento regional que explore as voca��es regionais, qualifica��o de m�o de obra, infraestrutura, e outros mecanismos desse tipo.

O Congresso � soberano. Mas acho que existe hoje uma percep��o de que esse mecanismo � extremamente ineficiente. Acho que isso est� come�ando a ser percebido de forma generalizada, inclusive entre os parlamentares. Acredito que haver� espa�o no Congresso para discutir uma mudan�a na forma de fazer pol�tica de desenvolvimento regional no Brasil.

O IBS foi montado para manter a carga atual. Entendemos que o modelo ideal � uma al�quota uniforme para todos os bens e servi�os. Esse � um imposto sobre consumo, n�o caberia diferencia��o de al�quotas entre setores. Quest�es espec�ficas, como o impacto social da tributa��o da cesta b�sica, ser�o melhor tratadas por um sistema de transfer�ncia de renda para as fam�lias mais pobres, do que por al�quotas reduzidas. Temos que entender um ponto: se o imposto � feito e estruturado para manter a carga tribut�ria, quanto mais setores entrarem em al�quota reduzida mais alta ter� que ser a al�quota dos demais para compensar a desonera��o. N�o tem almo�o gr�tis. � uma discuss�o pol�tica que ter� que ser feita no Congresso Nacional. Tecnicamente, estamos convictos de que o modelo de al�quota uniforme � o melhor modelo. Todas as vezes em que h� diferencia��o entre mercadorias e servi�os, gera o problema da classifica��o. E a classifica��o inevitavelmente gera lit�gio e custo burocr�tico de pagar imposto.

Um exemplo: aqui no Brasil, h� al�quota zero de PIS/Cofins para p�o. A�, come�ou uma discuss�o sobre se farinha de rosca tamb�m teria. O que � farinha de rosca? P�o velho mo�do. Esse assunto foi judicializado at� o Superior Tribunal de Justi�a (STJ), que decidiu que a farinha de rosca n�o tem al�quota zero, ou seja, paga PIS/Cofins. Hoje, p�o novo n�o paga imposto, mas p�o velho mo�do paga. No Brasil, todas as vezes que tem a classifica��o, cai no problema de lit�gio onde est� classificado. Por isso, em vez de desonera��o da cesta b�sica, nossa proposta � devolver o imposto pago no consumo das fam�lias de mais baixa renda. As fam�lias que est�o no cadastro dos programas sociais, quando fizerem as suas compras, v�o passar o CPF e o imposto pago ser� devolvido, obviamente, com um limite por fam�lia para evitar fraude.

Sim. A vantagem desse modelo � que, quando se p�e al�quota zero sobre os produtos da cesta b�sica, em termos absolutos, o benef�cio maior vai para a fam�lia de alta renda, porque, em termos absolutos, gasta mais com os produtos da cesta b�sica do que as de baixa renda. Na realidade, n�o � um bom programa social. E � isso que a gente est� propondo fazer. Em vez de desonerar a cesta b�sica, a gente vai devolver o dinheiro pago no consumo das fam�lias pobres.

Isso, a ideia � vincular o modelo da Nota Legal, com cadastro �nico de programas sociais. � uma ideia que n�o � nossa, j� existe na literatura. No Brasil, foi desenvolvida pelo auditor fiscal do Rio Grande do Sul Giovanni Padilha. � um modelo mais eficiente e com um custo menor. Se fosse pela classifica��o dos produtos, algu�m dira, ent�o, para definir que s� carne de segunda vai ter al�quota reduzida. J� imaginou o fiscal no a�ougue para discutindo se o que est� vendendo � fil� mignon, cox�o duro ou m�sculo? Nelson Machado, um dos diretores do CCif, diz que, se fizer isso, s� vai ter boi com dois dianteiros, sem traseiros. Na Su�cia, h� tr�s al�quotas positivas de IVA. E o fisco de l� calculou que se tivesse uma uniforme para todos os bens e servi�os reduziria o custo burocr�tico de pagar imposto em 30%. Aqui no Brasil o efeito seria maior.

Bom, a reforma tribut�ria tem uma transi��o longa, de 10 anos. Os efeitos completos s� aparecem em 10 anos. Mas tem um impacto positivo j� no curto prazo, pela melhoria de expectativas, que por sua vez resultam em redu��o de juros de longo prazo, aumento da taxa de investimento e, consequentemente, mais emprego. A proposta de reforma tribut�ria, ao adotar uma regra uniforme para todos os setores, todas as empresas, elimina grandes as distor��es competitivas no Brasil, que acabam prejudicando o investimento. Por incr�vel que pare�a, no Brasil, �s vezes, � mais importante ter um bom benef�cio tribut�rio do que ser mais eficiente. Com isso, aquela empresa que � eficiente, mas n�o tem capacidade de negociar bons benef�cios, fica fora do mercado e deixa de investir. Outro ponto � que, ao eliminar a grande base de lit�gio, que � a complexidade do sistema tribut�rio atual, a proposta reduz a inseguran�a jur�dica dos investidores e leva ao aumento da taxa de investimento, o que tamb�m gera mais empregos. E no final, por conta de todos esses fatores e ainda pela corre��o das distor��es alocativas, haver� aumento da produtividade e do PIB potencial. Na pr�tica, se reflete no aumento de poder de compra de todos os brasileiros. Ent�o o efeito final para todos os brasileiros � um aumento significativo do poder de compra.

O impacto exato � muito dif�cil de calcular. Estimamos o impacto sobre a produtividade e sobre o poder de compra m�dio do brasileiro de no m�nimo 10%, em um horizonte de 15 anos. Estamos falando de um impacto extremamente positivo sobre o n�vel de vida dos brasileiros com a mudan�a que est� sendo proposta. Na situa��o atual do Brasil hoje, n�o vejo a menor possibilidade disso. Seria um custo fiscal muito alto. Estamos falando aqui, entre benef�cios estaduais e federais, em muito mais de R$ 100 bilh�es, apenas dos tributos que est�o sendo substitu�dos pelo IBS.

Mais de R$ 100 bilh�es com certeza. Muitos benef�cios v�o deixar de existir no final da transi��o, e sem aumento de carga tribut�ria. Isso � importante dentro do modelo do IBS. Como ele � feito para manter a arrecada��o, com a cria��o de um novo imposto, consegue acabar com os benef�cios, sem aumentar a carga tribut�ria, que � uma caracter�stica do IBS. At� por isso � necess�rio ter essa transi��o.

Bom, o prazo, obviamente, � o Congresso que vai definir. � uma quest�o pol�tica. Agora, uma vez aprovada a proposta de emenda constitucional, vamos precisar provavelmente, no m�nimo, de dois anos antes de come�ar a cobrar o IBS. Primeiro, tem que ser criado o comit� gestor. O comit� tem que criar todo o sistema informatizado de opera��o do IBS. Em princ�pio, a ideia � que ele substitua e unifique o sistema de emiss�o de nota fiscal no Brasil e no mundo. E que aproveite esse momento para dar uma boa limpada nas obriga��es acess�rias, que � a burocracia tribut�ria atual. Mas isso exige e investimento pesado em inform�tica. O comit� ser� tripartite. Gerido conjuntamente pela Uni�o, estados e munic�pios. Passado esse primeiro momento, o comit� tem ainda que fazer o regulamento, definir as quest�es t�cnicas.

Acredito que sim. Perdemos uma chance muito boa de fazer uma mudan�a significativa do sistema tribut�rio brasileiro l� na Constitui��o de 1988. Ali teria sido provavelmente o melhor momento de ter feito essa mudan�a que est� sendo discutida hoje. De l� para c� teve v�rias tentativas, todas fracassadas. Teve v�rios puxadinhos, ajustes, desde a cria��o da CPMF, at� outras quest�es. Mas a grande chance foi perdida ali. O que muda agora em rela��o a essas tentativas anteriores de fazer reforma tribut�ria? Eu acho que o ambiente est� mais favor�vel. As empresas simplesmente n�o aguentam mais, principalmente os tributos indiretos. Os governos t�m a percep��o generalizada de que o ICMS est� condenado a ser cada vez menos relevante como fonte de financiamento do poder p�blico. Em parte por raz�es estruturais, porque a economia � cada vez menos de mercadoria e mais de servi�os intang�veis que ou s�o tributados pelo ISS, ou est�o na zona cinzenta entre o ICMS e o ISS, e que ningu�m tributa, o que � pior ainda – seja por raz�es mais conjunturais, com a aprova��o da Lei complementar 160, em 2017, que convalidou os benef�cios fiscais do ICMS, durante 15 anos, e permitiu que os estados deem benef�cios iguais na mesma regi�o, a famosa cola do benef�cio.