O Fundeb, a C�mara e o sil�ncio do presidente

H� duas semanas, a C�mara dos Deputados e seu presidente Rodrigo Maia, respons�veis pela reforma da Previd�ncia, apesar do governo, agigantaram-se e uma vez mais impuseram-se ao governo e ao bolsonarismo. A aprova��o em dois turnos da PEC do Fundeb, assunto desse texto, � a mais eloquente evid�ncia do virtuosismo do atual presidencialismo-parlamentar liderado, de fato, pelo presidente da C�mara. No caso da PEC do Fundeb, a “voz” do Parlamento, com o apoio generalizado da sociedade civil, ecoa, triunfal, sobre o vazio e o sil�ncio de um Minist�rio da Educa��o at� agora sem ideias, logo, sem “voz”, por isso, de fato, at� ent�o inexistente.

Por outro lado, a “voz” da C�mara, pela capacidade propositiva e de di�logo para a constru��o do entendimento, ao que parece estaria educando a voz propositiva do Minist�rio da Economia, al�m de instigar e encorajar o protagonismo construtivo do ministro-chefe da Secretaria de Governo, um general de quatro estrelas que, afinal, como que liberto nesses dias do tumulto palaciano do bolsonarismo militante, teria descoberto as virtudes da pr�tica da pol�tica.

� PEC do Fundeb segue-se, agendada, a decisiva reforma tribut�ria. Uma vez mais, a “voz” real, de ideias e propostas � a da C�mara, que j� est� agendando, tamb�m, a reforma administrativa. Estamos praticando, de fato, um regime at�pico de “consulado” no governo da Rep�blica: o presidente Bolsonaro e o l�der real Rodrigo Maia. Em tempos de presidente fascista e governo sem rumo, o forte protagonismo reformista do Congresso Nacional imp�e-se, na legalidade, como poderoso e eficaz mecanismo institucional de freio e de contrapeso a um governo do extremismo sem rumo. N�o se trata de uma dualidade antag�nica de poderes. At� o “gabinete do �dio” recolheu-se ao sil�ncio, por enquanto. Poderiam come�ar a cuidar da pandemia! Vamos ao Fundeb.

"A aprova��o em dois turnos da PEC do Fundeb, assunto desse texto, � a mais eloquente evid�ncia do virtuosismo do atual presidencialismo-parlamentar liderado, de fato, pelo presidente da C�mara"

A PEC do Fundeb

Aprovada na C�mara com quase 500 votos em vota��o em dois turnos, a PEC 26/2020 ou do Fundeb j� est� em aprecia��o pelo Senado, que dever� aprovar o texto da C�mara. O texto da PEC, uma emenda � Constitui��o, estabelece que, de mecanismo de transi��o, que deixaria de existir em dezembro deste ano, ou, como queria o governo prorrogado at� 2022 e sem maiores altera��es, o Fundeb, antes com prazo de validade, fixa-se doravante como instrumento permanente e estruturante da pol�tica p�blica do Minist�rio da Educa��o, dos estados e dos munic�pios, no �mbito do financiamento p�blico da educa��o b�sica (da educa��o infantil ao ensino m�dio).

Criado em 2007, o Fundo de Desenvolvimento da Educa��o B�sica desde ent�o recebia a cada ano o aporte federal de 10% calculados sobre o montante das participa��es dos estados e dos munic�pios. Em 2019, o governo federal injetou R$ 16,5 bilh�es no Fundeb, equivalentes a 10% do total de recursos aportados ao fundo pelos pr�prios estados e munic�pios (R$ 156,3 bilh�es). Como estabeleceu a C�mara dos Deputados, at� 2026, gradualmente, a Uni�o, atrav�s do governo federal, ir� aumentar a sua quota-parte no Fundeb dos atuais 10% at� alcan�ar 23% incidentes sobre os R$ 156,5 bilh�es, um impressionante aumento de quase ut�picos 130%.

Portanto, a participa��o federal no Fundeb subir� dos atuais R$ 16,5 bilh�es para R$ 36,5 bilh�es, at� 2026, assim: 2021: 12%; 2022: 15%; 2023: 17%; 2024: 19%; 2025: 21%; 2026: 23%. Isso significa que o investimento m�dio por aluno brasileiro ao ano ou o “valor anual por aluno total (VAAT)” passar� dos atuais R$ 3.427 ao m�nimo de R$ 5.508 (+ 61%), sem considerar a infla��o anual, em benef�cio de 40 milh�es de alunos de escolas p�blicas, no pa�s. Esse incremento de recursos quase equivale � proposta do chamado “custo-aluno-qualidade ao ano: CAQ”, de aproximadamente R$ 6.500, defendida pela Confedera��o Nacional dos Trabalhadores no Ensino (CNTE), pelo Conselho Nacional de Secret�rios Estaduais de Educa��o (Consed) e pela Uni�o Nacional dos Dirigentes Municipais de Educa��o (Undime).

A PEC aprovada tamb�m altera regras de distribui��o dos novos recursos adicionados ou do “dinheiro novo”, al�m dos 10% j� praticados. Os 10% desde 2007 acrescentados pelo governo federal permanecer�o aplicados da forma atual, isto �, em benef�cio somente daqueles estados e dos res�ctivos munic�pios onde o investimento real situa-se abaixo do VAAT.

Do “dinheiro novo” a entrar, ou seja, do aporte de mais 13% ( R$ 20 bilh�es, at� 2026) sobre o montante da contribui��o dos estados e dos munic�pios, 2,5% (no caso, 2,5 avos de 13 avos = R$ 3,8 bilh�es) ser�o anual e obrigatoriamente destinados para premiarem as redes de ensino que obtiverem bons resultados. O formato da avalia��o do que seriam “bons resultados” depender� de lei complementar.

A partir de 2026, dos 10,5% restantes (10,5 avos de 13 avos = R$ 16,2 bilh�es) adicionados pela Uni�o, 5% (ou 5 avos de 10,5 avos = R$ 7,7 bilh�es) ser�o aplicados pelos munic�pios obrigatoriamente na educa��o infantil. Os R$ 8,5 bilh�es restantes (ou 6,5 avos de 13 avos) ser�o distribu�dos entre os estados e os munic�pios, sendo que os mais de 2 mil munic�pios pobres localizados nos estados “mais ricos” tamb�m passar�o a receber a complementa��o at� alcan�arem o VAAT. Isso beneficiar� 17 milh�es de alunos. Contudo, a forma anterior de aplica��o referente aos 10% (R$ 16,5 bilh�es) de origem federal, distribu�dos desde 2007, manter-se-� inalterada, isto �, destinados �queles estados mais pobres e, nestes, aos munic�pios onde o investimento m�dio por aluno n�o alcan�a o VAAT.

� interessante sublinhar que a deputada federal Dorinha, relatora da PEC do Fundeb, assim como o presidente da C�mara dos Deputados, s�o do DEM, de centro-direita democr�tica. No caso do novo Fundeb, praticaram reformismo forte, ausente nos oito anos dos governos FHC/PSDB e nos 14 anos dos governos do Lula-Dilma/PT. Sob esses governos, o Fundef, criado por FHC, recebia aporte federal de apenas 1%. Foi o precursor do Fundeb. Sobre os ombros desse gigante, ergueu-se o novo gigante, o Fundeb, que assim pode ver mais longe. Elevou o aporte a 10%.

Contudo, para FHC e Lula-Dilma, o Fundef e o Fundeb teriam prazo de validade. Os governos do PSDB e do PT muito fizeram pela educa��o. N�o obstante, o reformismo fraco e vagarosamente incremental por eles praticado elevou o or�amento, mas n�o mudou a redistribui��o dos recursos do Minist�rio da Educa��o aplicados nas universidades federais e nos CEFET/IFET. Hoje, 60% do or�amento do MEC destinam-se �s universidades federais e aos IFET/CEFETs, atendendo dois milh�es de alunos; os 40% restantes destinam-se aos 40 milh�es de alunos da educa��o b�sica p�blica, matriculados nas redes estaduais e municipais. � claro que a amplia��o dos recursos destinados � educa��o b�sica n�o poder� ser “financiada” subtraindo-se recursos �s universidades e � pesquisa.

A ideia que orienta essa cr�tica � a no��o de equidade. O adequado seria uma distribui��o meio a meio, gradualmente, assegurando-se �s universidades federais e aos CEFET/IFETs o reajustamento anual dos or�amentos pela infla��o, ao tempo em que algum dinheiro novo, al�m dos reajustes anuais, seria acrescentado � educa��o b�sica. � o que a PEC do Fundeb acaba de promover. Mas com o presidente � Bolsonaro, imp�e-se um alerta. N�o � improv�vel que o governo e o Minist�rio da Economia queiram “financiar” a aplica��o da PEC do Fundeb subtraindo recursos �s universidades federais na forma de reajustes or�ament�rios anuais abaixo da infla��o.

Como se sabe, uma das maiores derrotas do governo Bolsonaro na tramita��o dessa PEC consistiu na retirada pela C�mara dos Deputados do pagamento aos aposentados da educa��o b�sica da conta do Fundeb, que Bolsonaro defendia. Como ficou estabelecido, o Fundeb somente poder� ser aplicado na “manuten��o do ensino” at� o limite de 30% do valor recebido por cada estado ou munic�pio, sendo 15% no m�nimo para “investimento”, ficando os estados e os munic�pios livres para aplicar de 70% a 85% em “desenvolvimento do ensino” (sal�rios dos docentes e dos servidores de apoio, plano de carreira, forma��o docente).

Na vers�o anterior da lei do Fundeb, havia um limite de at� 60% para a aloca��o de recursos destinados ao pagamento de sal�rios. A PEC aprovada rompeu esse limite. Todavia, os recursos do Fundeb respondem por aproximadamente R$ 5,00 de cada R$ 10,00 aplicados em educa��o b�sica pelos estados e pelos munic�pios. A reforma do ensino m�dio, aprovada no governo Temer, cont�m um percurso ou componente de educa��o tecnol�gica.

Ora, se o comprometimento com folha, como se encontra no texto da PEC, pode ultrapassar os 70% e, em tese, alcan�ar at� 85% do dinheiro novo acrescentado pela PEC 26, considerando-se que o piso nacional de sal�rio do professor � anualmente corrigido acima da infla��o, se os estados e os munic�pios comprometerem mais de 70%, haveria o risco de permanecermos em situa��o de “mais do mesmo”: melhores sal�rios sem melhorar a qualidade do aprendizado! E os estados sem moverem uma palha a favor da oferta de educa��o tecnol�gica, um dos cinco percursos de forma��o a que os alunos t�m direito, segundo a reforma do ensino m�dio.

Marcos Mendes, do Insper, em artigo intitulado “Fundeb, distor��es � vista e a prazo” (FSP, 29/02/2020, A-25) conclu�a, em fevereiro, que o relat�rio da PEC “prop�e aumentar a despesa sem se preocupar com a qualidade do ensino”. De l� at� a aprova��o da PEC, com efeito, a �nica aten��o � crucial quest�o da qualidade do ensino e do aprendizado resume-se, de modo indireto, aos 2,5%, subtra�dos aos novos 13% destinados �s redes de ensino que alcan�arem “bons resultados”, assunto a ser regulamentado em lei pr�pria. Por�m, � a� que “mora o diabo”, no “detalhe”, deixado para depois, como o diabo gosta. Faltou alguma luz ao reformismo forte intencional praticado.

Ao se aproximar do “olho do furac�o”, ou seja, o desafio de organizar uma capacidade de orienta��o geral para a pr�tica virtuosa e sustent�vel do ensino e do aprendizado de alta qualidade, ao inv�s de ceder aos corporativismos, o Congresso Nacional precisar� olhar para Meca: o �xito sustent�vel da educa��o b�sica em Sobral, no Cear�, com Ideb 9,2 nos anos iniciais e 7,8 , nos anos finais.

O exemplo de Sobral esparramou-se nos seus entornos, alcan�ando algumas dezenas de munic�pios, inclusive no vizinho Piau�, posicionados entre os melhores em educa��o b�sica no pa�s. Sobral nos ensina o que precisa ser feito e como fazer certo a coisa certa o tempo todo. � o exemplo que deve pautar a lei complementar a ser proposta, como metodologia para a garantia da qualidade de que tanto se fala em nosso pa�s.

N�o raro, ouve-se: “J� sabemos o que precisa ser feito”! Mas o que precisa ser feito, n�o acontece. A prop�sito, o ex-ministro da Educa��o Fernando Haddad, que tanto e t�o bem fez pelo ensino superior, no caso da educa��o b�sica tanto fez quanto deixou de fazer. Com efeito, sobre os ombros do gigante precursor Fundef, que ele subestima, criou o gigante Fundeb, na hora certa. O aporte federal passou de 1% a 10%. � um poderoso fato. Mas o or�amento do MEC estendeu 60% �s universidades, para 2 milh�es de alunos, e 40% � educa��o b�sica, para 40 milh�es de alunos.

� o que designo, usando o conceito de Andr� Singer, de “reformismo fraco”, ou equidade com desigualdade. Criou o IDEB. Criou o piso nacional de sal�rio do professor, enorme m�rito, e, em lei, a reorganiza��o da jornada de trabalho do docente, doravante distribu�da entre 2/3 letivos, em sala de aula, e 1/3 dedicados a estudo, planejamento, produ��o de materiais did�ticos e forma��o continuada. Um feito not�vel.

No entanto, h� a face sombria, � qual ele n�o se refere, nunca. Haddad mostrou-se um abdicante no que concerne ao ensino m�dio. A reforma do ensino m�dio foi formulada e aprovada no governo Temer! Tampouco os governos do PT cuidaram da quest�o curricular. Com efeito, a proposta de um Base Nacional Comum Curricular (BNCC) foi o principal objeto de cria��o do Minist�rio da Educa��o sob o governo Temer, sendo ministro um deputado federal do DEM!

Mais grave, contudo, foi a fixa��o, como um c�none nacional, de uma f�bula dist�pica segundo a qual a idade certa para alfabetizar � at� os 8 (oito) anos de idade, na contram�o de toda evid�ncia emp�rica internacional dispon�vel, um erro filos�fico e conceitual que seria corrigido pela BNCC. Crian�as aprendem a ler com flu�ncia no 1º ano do fundamental.

N�o obstante, o ex-ministro Haddad, excelente l�der e um bom ministro, insiste em afirmar que a qualidade da educa��o b�sica “avan�ou” no pa�s a contar da introdu��o do Fundeb. Com isso, ele chamou para si e aos governos do PT a principal responsabilidade, que, no entanto, n�o � preponderantemente federal, no que concerne � qualidade do ensino fundamental e do m�dio. Observo que ele delimita o espectro de alcance da educa��o b�sica ao ensino fundamental. � como se o m�dio ficasse sempre para depois.

No artigo “Fundeb e Sistema S” (FSP, A-2) ele afirma que “a qualidade do ensino fundamental 1 melhorou consideravelmente”. O IDEB do ensino fundamental “subiu de 3,8 para 5,8”, e o do “fundamental 2 de 3,5 para 4,7”. Ora, de 2005 a 2017 (os resultados de 2019 ainda n�o foram informados) ocorreram sete edi��es bianuais do IDEB, ao longo de 13 anos consecutivos. Nesse longo prazo o IDEB dos anos iniciais “cresceu” � raz�o m�dia de menos de 0,3 (tr�s d�cimos) por bi�nio. Nos anos finais, o “avan�o” foi de 1,2 ponto naquele longo per�odo, � raz�o de menos de 0,2 (dois d�cimos) por edi��o do IDEB! S�o resultados med�ocres, inaceit�veis.

Que “avan�o”, afinal, � esse? Observe-se os dados e as an�lise da plataforma QEdu (Funda��o Lehmann) para que se compreenda a gravidade do d�ficit ou aus�ncia de profici�ncia (o que os alunos precisam conhecer e saber fazer, por disciplina e ano de escolaridade, ao longo da escolaridade b�sica). De outra parte, o ex-ministro corre o risco de cometer o cl�ssico erro da “fal�cia de Massachusetts” (governo atribuir-se os m�ritos de outrem por atribuir-se responsabilidades que n�o s�o decisivamente dele) ao atribuir ao Fundeb a qualidade de uma “vari�vel m�gica”, e sugerir, mais que uma correla��o positiva (o que seria adequado), uma rela��o causal entre Fundeb e melhores resultados.

Quando, em Minas Gerais, na d�cada de 1990, gradualmente passamos (fui secret�rio estadual de Educa��o, de 1995 a 1998, e recebi uma heran�a virtuosa) da quinta posi��o nacional na avalia��o do SAEB, em 1995, � primeira posi��o, inclusive no ensino m�dio, em 1997, n�o existia o Fundeb. Na ocasi�o, foi um facilitador; n�o foi causa. Parece que para o PT a hist�ria da educa��o b�sica no pa�s come�a com ele no governo. H� progressos que os governos insistem em reivindicar para si, embora o seu papel, interveniente, n�o tenha sido decisivo. N�o podemos e nem devemos negligenciar os muitos m�ritos de tantas exitosas experi�ncias pensadas, em desenvolvimento, sob a coordena��o, com enfoque e foco, a cargo de munic�pios, como Sobral e mais de uma centena de casos not�veis, e de alguns estados (CE e PE).

O coment�rio cr�tico precedente n�o � uma digress�o. Antes, serve de alerta no que concerne �s estimativas mais otimistas sobre os impactos da aplica��o do Fundeb na melhoria da qualidade do aprendizado. N�o se trata de uma vari�vel m�gica, que tudo pode e direciona. Responde por condi��es necess�rias, todavia n�o suficientes. Essas, remetem a assuntos como as intencionalidades, a cultura de gest�o de sistemas de ensino e de escolas, projeto pedag�gico casado com planejamento estrat�gico com metas de aprendizado e o monitoramento cont�nuo dos processos de ensino e de aprendizagem na sala de aula, a combina��o de autonomia (diferente de soberania) e a ado��o e aplica��o de padr�es organizacionais e pedag�gicos (sindicatos s�o contra padr�es, por defini��o, compar�veis), a orienta��o pedag�gico-aplicativa da forma��o acad�mica (saber alfabetizar, saber ministrar aulas exemplares), forma��o de altas expectativas e de exig�ncias elevadas, padr�o de forma��o continuada em servi�o dos docentes (se a forma��o n�o gera “produtos”, como planejamentos detalhados de aulas, praticamente tem efeito nulo), a institucionaliza��o de planos de carreira centrados na avalia��o da melhoria do aprendizado dos alunos (a “l�gica” n�o pode ser “basta estar vivo que o tempo garante as promo��es”). Um padr�o responde a duas perguntas fundamentais: “O que precisa ser feito?” e “Qu�o bem precisa ser feito?” Al�m disso, � preciso aplicar recursos em programa de mestrado para professores, focados em ensino e no aprendizado.

Vimos que a transfer�ncia direta de recursos federais ao Fundeb passaria dos 10% atuais (cerca de R$ 16,5 bilh�es ao ano) at� alcan�ar 23% (R$ 36 bilh�es) em 2026. Entretanto, de 2002 a 2019 as matr�culas na educa��o b�sica brasileira ca�ram 1,4% ao ano, aspecto facilitador da amplia��o da oferta em tempo integral. � a din�mica da popula��o: essa queda prosseguir�. Se n�o se garantir o enfoque na melhoria da qualidade do ensino, a tend�ncia, inercial, poderia ser a de realizar o gasto em educa��o em aumento salarial desproporcional, ou em novas contrata��es, ou em ambos.

Acrescento: muitos munic�pios gastam a eventual “sobra” anual do Fundeb em concess�o aos docentes de uma esp�cie de “14º” e at� mesmo de um “15º sal�rio”, a t�tulo de “bonifica��o”, apesar dos resultados observados! Observe-se que a pr�pria lei do piso nacional de sal�rio institucionalizou a corre��o anual do sal�rio docente, unificado nacionalmente, sempre acima da infla��o, disso resultando ganhos reais acumulativos. Mendes estima que se a escolha dos prefeitos for, ano a ano, elevar sal�rios al�m do piso, eles cresceriam perto de 100% acima da infla��o em uma d�cada.

Isso sem considerar a frequente confus�o entre plano de carreira, que requer a progress�o funcional segundo o desempenho, e o “carreirismo”, segundo o qual basta estar vivo para ganhar aumentos por gravidade. Como sempre, o foco � sal�rio. Quando se trata da remunera��o, o foco � o tempo de servi�o, a “gravidade”. Plano de carreira verdadeiro faz a remunera��o crescer, al�m do sal�rio, em correla��o com exig�ncias e com os bons resultados do aprendizado. Mas os sindicatos e o populismo n�o querem saber de avalia��o do desempenho!

Que os governadores, os prefeitos e o Consed e a Undime disponham da capacidade de orienta��o geral e da “virt�” pol�tica para garantir a dire��o intelectual, pol�tica e moral durante o processo de elabora��o da legisla��o complementar � PEC 26/2020. Se assim for, faremos da espl�ndida oportunidade de acesso a mais recursos, uma experi�ncia portadora de futuro.